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OS DETERMINANTES DA INSTABILIDADE
D O S I S T E M A F I S C A L : U M A
RETROSPETIVA ENTRE 1989 E 2014.

Joaquim Miranda Sarmento
ISEG/ Universidade de Lisboa

Inês Duarte

ISEG/ Universidade de Lisboa

Sumário: 3. Resultados das alterações legislativas
4. Resultados das alterações aos artigos
Este artigo analisa o nível e volume de alterações fiscais nos 5. Conclusões
impostos em Portugal entre 1989 e 2014. O elevado nível de
instabilidade fiscal no IRS, IRC, IVA, RITI, Contribuição Autár- 1. Introdução
quica (mais tarde substituída pelo IMI), IMT, Imposto de Selo
e Estatuto dos Benefícios Fiscais traduzem-se em total de É frequente comentado e ouvido, quer pelos decisores econó-
492 alterações fiscais, que realizaram um total de 3.178 alte- micos, quer pelos políticos, bem como na comunicação social
rações a artigos dos Códigos fiscais. A utilização de modelos e na sociedade em geral, como, em Portugal, os impostos e o
econométricos relativamente ao número de alterações aos sistema fiscal em geral estão permanentemente a ser altera-
1
Códigos e de alterações a artigos fiscais por ano permitem- dos. A isto têm-se designado como “instabilidade fiscal” , ge-
nos concluir que anos de eleições produzem menos altera- radora de ineficiências e redutora de incentivos à economia.
ções fiscais, e que em sentido contrário, quer governos de Contudo, apesar da perceção dessa instabilidade, não existe
maioria, quer governos de coligação tendem a mexer mais no (tanto quanto é do nosso conhecimento), nenhum estudo que
sistema fiscal. Também défices orçamentais maiores tendem tenha analisado e avaliado essa instabilidade. Neste estudo,
a gerar mais alterações fiscais. A instabilidade fiscal tem sido o que realizámos foi um levantamento do número de diplomas
sobretudo sentida no IRS, IRC, mas também no IVA e RITI, que alteraram cada um dos códigos fiscais vigentes entre
apesar de este imposto ter uma base comunitária que o deve- 1989 e 2014 : IRS, IRC, IVA, RITI, Contribuição Autárquica
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ria tornar menos propenso a alterações nacionais (embora as (mais tarde substituída pelo IMI), IMT, Imposto de Selo e Es-
alterações Europeias tenham de ser transpostas para a or- tatuto dos Benefícios Fiscais (excluímos aqui os códigos fis-
dem jurídica nacional através de Leis ou Decretos-Lei). A cais de justiça tributária: LGT, CPT, CPPT; RJIFNA e RGIT).
instabilidade do sistema fiscal, bastante debatida entre nós, Após a identificação dos diplomas que alteraram cada um
nunca tinha sido objeto de estudo e análise. Este artigo con- destes Códigos fiscais, procedemos ao levantamento do nú-
clui que este período de 1989 a 2014 foi caracterizado por mero de artigos que cada diploma alterou. Desta forma, pro-
uma elevada incerteza no planeamento fiscal, quer das em- curámos analisar o volume e a extensão das alterações fisca-
presas, quer dos particulares. is em Portugal durante os últimos 26 anos.

Palavras-chave: Impostos; alterações legislativas, instabilida- Este artigo procura também analisar as alterações fiscais na
de do sistema fiscal. perspetiva do ciclo político, ou seja, quantas alterações aos
diplomas e aos artigos houve em anos de eleições, em anos
Indíce de governo PSD (sendo que a diferença para o total de altera-
ções, dá o número de alterações aos diplomas e de altera-
1. Introdução ções aos artigos para governos PS), em anos de governo de
2. Metodologia e dados coligação e em anos de governo de maioria. Para tal, usou-se
2.1 Breves notas sobre o regime jurídico das altera- _____________________________________
ções fiscais. 1 Há quem inclusive o designe como “diarreia legislativa”.
2 A escolha de 1989 dá-se pelo facto de ser o ano de reforma fiscal com a introdução do IRS,
2.2 Dados IRC e CA. O IVA tinha sido introduzido em 1986, mas por uma questão de comparação (e
2.3 Metodologia também por motivos de modelos econométricos não apresentados neste artigo, mas parte do
estudo efetuado), optou-se por considerar como ano de início da análise 1989.