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− Os défices excessivos sejam excecionais e tem- meiro, como referido anteriormente, permite uma mar-
porários, tendo sido originados por um evento não gem de manobra que acomode o efeito dos estabilizado-
controlável pelo estado membro (o caráter exceci- res automáticos sem que com isso o país viole o limite
onal tem de ser validado pelas projeções da Co- de défice de 3% do PIB ; Segundo, convergir as Finan-
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missão Europeia); ças Públicas de cada Estado membro para uma posição
de sustentabilidade do défice e da dívida pública; Tercei-
− Os défices excessivos sejam resultado de uma ro, assegurar margem orçamental para o investimento
recessão económica (quebra de pelo menos 2% público.
do PIB num ano).
Ou seja, ao défice orçamental em termos nominais,
Adicionalmente, existe um objetivo de médio/longo apurado em Contas Nacionais, retira-se os eventos
prazo (OMP - que varia de país para país, podendo, co- “temporais”, bem como o efeito do ciclo económico. Isto
mo veremos a seguir, ser fixado um objetivo mais ou
menos exigente 10 11 ). O Objetivo de Médio Prazo é defi- ——————————————————————
como sendo aquelas cujo efeito orçamental é transitório e não conduz a uma alteração susten-
nido em função do saldo orçamental estrutural, que con- tada da posição orçamental intertemporal. Em termos gerais, estas correspondem a medidas
sem efeitos permanentes que contribuem para reduzir o défice orçamental. Numa perspetiva
siste em retirar ao saldo global os efeitos do ciclo econó- histórica, o ajustamento destas medidas surgiu com o objetivo de tornar a evolução do défice
mico (componente cíclica) e os efeitos de medidas tem- orçamental mais informativa do esforço de consolidação orçamental realizado, nomeadamente
perante operações que contribuíam para diminuir artificialmente o défice orçamental, tais como
porais (“one-off”) . O OMP tem assim três objetivos es- receitas de integração de fundos de pensões nas administrações públicas, receitas de titulari-
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zações, entre outras. Embora a regra geral seja a de excluir operações pontuais tendentes a
senciais (ou se quisermos, reforça os 3 objetivos que já reduzir o défice orçamental, o código de conduta também identifica situações excecionais que
tenham contribuído para o aumento da despesa, tais como custos urgentes para fazer face a
decorriam do Pacto de Estabilidade e Crescimento): Pri- catástrofes naturais. Mais recentemente, tornou-se prática excluir também operações de
aumento de despesa que decorram de situações muito excecionais em que existe um elevado
grau de certeza da sua transitoriedade e não repetibilidade e de operações muito específicas
—————————————————————— tais como o apoio ao setor financeiro e as contribuições para o Fundo Europeu para Investi-
7 Refira-se que existe uma relação biunívoca entre défice e dívida pública. Um aumento do défice mento Estratégico. Em todo o caso, valerá a pena salientar que a regra geral mantém-se válida
corresponde, ceteris paribus, a um aumento da dívida, e um aumento da dívida leva a maiores i.e. salvo as exceções referidas, as medidas a identificar como temporárias devem ser aquelas
encargos com os juros da dívida pública, o que, ceteris paribus, leva a um maior défice orça- que contribuíram para reduzir pontualmente o défice orçamental, não conduzindo a uma
mental. alteração sustentada da posição orçamental intertemporal. O fator dimensão também poderá
8 A decisão de um défice orçamental abaixo dos 3% continua sujeita a polémicas e debate. ser utilizado no sentido de excluir algumas das medidas, que embora cumpram os critérios
Embora nunca factualmente esclarecida, arriscamos três motivações: 1) Se admitirmos a taxa para serem consideradas temporárias, têm valores pouco expressivos, por exemplo valores
de juro média de 5%, então para uma dívida pública de 60% do PIB (estabilizada pela condição abaixo de 0,1% do PIB. A motivação para a existência de uma assimetria, que se traduz na
1), o saldo primário será nulo ou mesmo positivo. Isto porque a despesa com juros seria de 3% referida regra geral, prende-se com a utilização de um critério de prudência, ou seja, não
do PIB, valor máximo para o défice global, o que impediria um défice primário, criando assim devem ser excluídas medidas que aumentem o défice orçamental de modo a não prejudicar o
condições para uma sustentabilidade das contas públicas; 2) Se admitirmos no longo prazo cálculo do ajustamento estrutural, o qual é, recorde-se uma medida do esforço orçamental. A
uma taxa de juro média de 5% (3% em termos reais, dado o objetivo de inflação de 2%) um utilização do critério da prudência justifica-se para evitar situações em que a identificação de
crescimento real da economia nos 3% (que seria então o PIB potencial da zona euro), então medidas temporárias é utilizada como expediente para cumprir os objetivos orçamentais. Dito
temos que um défice de 3% anula o efeito bola de neve da dívida pública (a ser abordado mais de outro modo, quando são identificadas indevidamente medidas temporárias que contribuem
à frente), dado o referido em 1); 3) A escolha de 3% é “cabalística”, no sentido que uma altera- para ampliar o défice orçamental, i.e. operações que aumentam despesas ou diminuem recei-
ção nos pressupostos anteriores de crescimento e taxa de juro média levaria naturalmente a tas, mas estas não se revestem de um carácter verdadeiramente excecional, então melhora-se
um valor diferente. Assim, houve a necessidade de definir um valor, que “politicamente” acabou artificialmente o esforço orçamental, interferindo com a medição da variação do saldo estrutural
por ficar nos 3%, o que naturalmente tem alguma natureza arbitrária. conforme estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento e refletido na Lei de Enquadra-
9 Conforme refere Campos, Manuel Fontaine, dado que a regra de equilíbrio está sujeita a exce- mento Orçamental. As estimativas para a evolução do saldo estrutural são feitas pelos serviços
ções e o órgão que decide estas sanções (o Conselho Europeu) não é independente do poder da Comissão Europeia, quando avaliam o cumprimento das recomendações no âmbito do
politico, não houve até hoje qualquer aplicação de sanções, apesar de repetidas violações do Semestre Europeu, e também pelos Conselhos das Finanças Públicas, quando avaliam o
Pacto. respeito pelas regras orçamentais definidas no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento,
10 Ver o Regulamento do Conselho (CE) N.º 1055/05 de 27 de junho de 2005 (JO L 174, e na legislação nacional de cada Estado-Membro, no caso português, a Lei de Enquadramento
7.7.2005) que altera o Regulamento do Conselho N.º 1466/97 de 7 julho 1997 (JO L 209, Orçamental. Estas entidades aplicam o critério da prudência e têm vindo a identificar apenas
2.8.1997) e o Regulamento do Conselho N.º 1056/05 de 27 de junho de 2005 (JO L 174, as operações temporárias que cumprem o Código de Conduta e as regras de elegibilidade
7.7.2005) que altera o Regulamento do Conselho (CE) N.º 1467/97 de 7 julho de 1997 (JO L acima referidas. A título de exemplo, no âmbito da análise das contas nacionais de 2014, o
209, 2.8.1997). O Pacto passou também a integrar o relatório intitulado «Melhorar a aplicação Conselho das Finanças Públicas explicava os motivos por não ter considerado como temporá-
do Pacto de Estabilidade e Crescimento» adotado pelo Conselho em 20 de março de 2005. rias a perda de receita do crédito fiscal ao investimento nem o impacto do Programa de Resci-
11 Esta “regra do saldo orçamental estrutural” consiste na definição de um défice orçamental sões por Mútuo Acordo, tendo ambas produzido um agravamento do défice público: “Em 2014,
estrutural inferior a 0,5% PIB, com os desvios orçamentais a serem objeto de correção no não se considerou como medida temporária a perda de receita do crédito fiscal ao investimento
espaço de dois anos, salvo eventos extraordinários (definidos como catástrofes naturais ou nem o impacto das indemnizações (Programa de Rescisões por Mútuo Acordo), com um
recessão económica prolongada). Adicionalmente, o limite da dívida pública é estabelecido em impacto conjunto estimado pelo MF em 0,2% do PIB. A primeira não foi considerada pelo CFP
60%. O ritmo anual de redução da dívida pública é estabelecido em 5% da diferença da média por se tratar de uma medida discricionária que aumenta o défice orçamental. A sua classifica-
dos últimos três anos da dívida pública e o referencial de 60%. Para Portugal, este diferencial ção como medida não recorrente induziria uma melhoria artificial da receita, enviesando a
situar-se-á, neste momento, próximo dos 60% (para um valor de dívida pública que ronda os análise. No que diz respeito à despesa no âmbito do Programa de Rescisões por Mútuo Acor-
120%), o que implica um saldo orçamental positivo de cerca de 3% anual, durante um período do (PRAM) esta medida também não foi considerada não recorrente por se tratar igualmente
superior a duas décadas. de uma medida que aumenta o défice orçamental. Ainda assim, poder-se-ia admitir a sua
12 Conforme refere a UTAO (2016a): “De acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o classificação como one-off, caso estivesse, de facto, assegurada a sua efetiva descontinuidade
esforço de consolidação orçamental das administrações públicas de um Estado-Membro é temporal, o que não sucede uma vez que o programa foi estendido para além do ano de 2014,
aferido por intermédio da variação do saldo em termos estruturais, ou seja, ajustado do efeito nomeadamente para o subsector da Administração Local (Portaria n.º 209/2014, de 13 de
do ciclo económico e do efeito de operações temporárias e não recorrentes. Para simplificar, outubro), evidenciando tratar-se de uma medida de gestão de recursos humanos. Acresce que
estas operações são muitas vezes também denominadas por medidas pontuais ou one-off, na não são conhecidos os seus efeitos indiretos, designadamente sobre a receita fiscal e contribu-
designação em língua inglesa. Uma vez que o saldo estrutural não é diretamente observável, é tiva”.
necessário estimá-lo. Para esse efeito, devem ser ultrapassadas duas etapas: o ajustamento 13 Conforme refere o CFP, na sua “Análise ao Programa de Estabilidade 2016-2020”: Esta mar-
do ciclo económico e a identificação das referidas medidas temporárias e não recorrentes. O gem de segurança tem em conta a volatilidade passada do ciclo económico e a sensibilidade
designado Código de Conduta na implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento do orçamento em relação às flutuações cíclicas da qual resulta um “valor mínimo de referên-
define medidas temporárias e não recorrentes cia”. No caso português, este valor corresponde atualmente a 1,6% do PIB.