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A contabilização para o setor público

das Parcerias Público Privadas à luz

das IPSAS: O caso Português

Joaquim Miranda Sarmento
PHD in Finance – Tilburg University;
Professor de Finanças no ISEG e
Docente convidado na Catolica Lisbon

School

Sumário: reconhecimento dos ativos e dos réditos e gastos .
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Este artigo procura responder a duas questões: 1) Como se contabiliza Os motivos resultantes da necessidade de criar uma norma contabilística,
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para o setor público os encargos com as Parcerias Público Privadas, à luz tanto para o setor privado, como para o setor público , que define, de forma
das normas internacionais de contabilidade para o setor público (IPSAS) e clara e transparente, a contabilização dos diferentes tipos de contrato ine-
2) Como registaria o Estado Português as 35 PPP, caso decida implemen- rentes às concessões e às PPP, foram: 1) A falta de certeza no registo das
tar as IPSAS (como se prevê que venha a fazer em breve). transações, o que permitia situações de arbitragem ou conflito; 2) As fre-
Caso o contrato se enquadre no âmbito da IPSAS 32, o Estado deve reco- quentes alterações aos contratos das PPP, normalmente já na fase final do
nhecer a infraestrutura no seu balanço, como um ativo tangível. Simultane- concurso de adjudicação, de forma a cumprir requerimentos de índole
amente deve registar um passivo, sendo que esse passivo será considera- contabilística e estatística, sobretudo ao nível das contas nacionais; 3) A
do financeiro (se houver pagamentos públicos), diferido (se os pagamentos existência de distorções aos incentivos económicos na utilização das PPP.
forem apenas dos utentes) ou misto. Em Portugal, no setor das estradas
encontrámos 5 PPP com passivo diferido e 17 com passivo misto. No setor De facto, o IPSASB sentiu, tal como já o IASB o tinha sentido, a necessida-
da saúde, as PPP que gerem o edifício hospitalar representam um passivo de de clarificar e estabelecer normas contabilísticas para o caso especifico
financeiro e as PPP que gerem os serviços médicos representam um passi- das concessões e PPP. Sendo que, no caso do IPSASB, a falta de normas
vo misto. contabilísticas aplicáveis ao sector público estava a conduzir a situações
em que o ativo em causa não era, em alguns casos, nem registado no
Keywords: Parcerias Público Privadas; IPSAS; Contabilidade Pública inter- balanço da entidade pública, nem do da entidade privada.
nacional
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1 A OCDE define PPP como “…um acordo entre o Setor Público e uma ou mais entidades priva-
1. Introdução das, no qual estas últimas prestam um serviço que corresponde aos requisitos definidos pelo
Governo e que ao mesmo tempo gera lucro para os acionistas, dependendo estes dois requisitos
dos riscos alocados a cada parte”(OECD, 2008). No entanto, perante os modelos existentes na
Nas últimas décadas, na construção, recuperação e manutenção de infra- prática, diversos autores têm levantado dúvidas sobre a eficiência dos dinheiros públicos (e.g.:
(Froud & Shaoul, 2001); (Shaoul, 2002); (Shaoul, 2005); (Ng & Loosemore, 2007); (Broadbent,
estruturas e serviços públicos, por todo o Mundo, tem-se recorrido progres- Gill, & Laughlin, 2008); (Shaoul, 2009), assim como sobre a sustentabilidade orçamental dos
sivamente mais ao setor privado. Tradicionalmente, o Estado era responsá- encargos futuros destes contratos (Grimsey & Lewis, 2002); (Grimsey & Lewis, 2005).
vel por todas as fases do processo, desde a conceção e planeamento até à
prestação do serviço. O setor privado, apenas participava, em regime de 2 A entidade internacional que normaliza a contabilidade é a “International Federation of Accoun-
concurso de empreitada pública, na construção das infraestruturas. Contu- tants (IFAC)”, constituída por 155 organizações representantes de 113 países a nível mundial. A
IFAC está organizada nos seguintes comités: “Compliance”; Formação; Ética; IASB; Auditoria
do, as crescentes restrições orçamentais criaram as condições ideais para Profissional nos Negócios; Sector Público; Auditores Transaccionais (TAC). Em 1986 foi criado o
alargar o campo de atuação do setor privado. Este passou a ser responsá- Public Sector Committe (PSC). Uma das suas funções é a aprovação e divulgação de Normas
vel por um conjunto maior de fases do processo, incluindo a conceção e Internacionais de Contabilidade do Sector Público (NICSP) - ou Internacional Public Sector
Accounting Standars (IPSAS) . A adopção destas normas é recomendada pelo IPSASB ao nível
planeamento e a efetiva prestação do serviço. Generalizou-se, assim, so- dos diferentes países, apesar de não imporem a sua aplicação obrigatória, dado que as IPSAS
bretudo na Europa, Austrália, Canadá e Nova Zelândia, o recurso à utiliza- não revogam as normas emitidas nacionalmente por cada país.
ção das Parcerias Público-Privadas (PPP) . A crescente complexidade da
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participação privada na construção e recuperação de infraestruturas e na 3 O tema da contabilização pelo sector privado das concessões e PPP, à luz da IFRIC 12, foi
prestação de serviços públicos, levou a que o sector privado e o público abordado de forma muito completa no artigo “Aplicação das IFRS nas concessões de serviços
sentissem necessidade de clarificar o tratamento contabilístico das conces- públicos”, do Professor António Gervásio Lérias, na revista TOC nº 116, de Novembro de 2009.
sões e PPP. 4 Na sequência da publicação pelo IASB da IFRIC 12, o IPSASB iniciou um processo de consul-
tas aos seus membros, sobre a melhor forma de o sector público contabilizar as concessões e
Do lado do sector privado, o IASB divulgou em 2008, através do Internatio- PPP. Desta forma procura-se adaptar as IPSAS às exigências da IFRIC 12, sem contudo esque-
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cer as especificidades naturais decorrentes da actuação pública e não privada. Esta consulta
nal Financial Reporting Interpretations Committee a IFRIC 12 (Service levou a uma primeira publicação, em Março de 2008, de um “consultation paper”, seguida da
Concession Arrangements), que consiste numa orientação sobre como apresentação, por uma “task-force” do IPSASB, de um “exposure draft”, em Dezembro de 2009.
aplicar as IFRS aos contratos de concessão, nomeadamente ao nível do Esse “exposure draft” (ED 43: Service concession arrangements), foi publicado em Fevereiro de
2010. Após o período de consultas foi publicada a IPSAS 32.